доц. д-р Димитар Апасиев

Смртните правни пречки поради кои т.н. Преспански договор е клинички мртов

Процедуралните аспекти на потпишувањето и ратификувањето на т.н. Преспански договор се толку големи и суштествени што доведуваат до негова апсолутна ништовност.

Провокација за овој блог е јавната најава на премиерот Зоран Заев дека – за разлика од ситуацијата со ветираниот „Закон за двојазичност“ кој, без потпис на претседателот на Републиката, не може да стапи во сила – сега има намера да оневозможи претседателско вето, преку можен импичмент, и така на мускули да го протурка контроверзниот т.н. Преспански договор. Ова, меѓу редови, значи дека повторно се планира неодговорно и недржавничко кршење на легислативната постапка од страна на парламентарното мнозинство, при второто гласање на непопуларниот Предлог закон за ратификација на Конечната спогодба за решавање на разликите опишани во резолуциите 817 (1993) и 845 (1993) на Советот за безбедност на Обединетите нации, за престанување на важноста на Привремената спогодба од 1995 година и за воспоставување на стратешко партнерство меѓу страните (јуни 2018) – кој предвидува ирационално и недостоинствено „конечно решение“ на т.н. Македонско прашање на Балканот.

Стручната телеолошка анализа на нормативниот текст на т.н. Договор, покажува дека е пишуван од прилично слаби правници, без поголемо номотехничко и пошироко правно знаење. Тој е неконзистентен пропис кој неумесно меша „баби и жаби“, па не е за чудење тоа што изобилува со толку многу противуставни одредби, при што самото нивно набројување би ни одзело простор колку за една докторска дисертација. Затоа, материјално-правната расправа за небулозната содржина на т.н. Договор ќе ја оставиме за наредна прилика, а сега ќе се обидеме да се држиме само до формално-правните, т.е. процедуралните аспекти на неговото потпишување и ратификување, кои се толку големи и суштествени што доведуваат до негова апсолутна ништовност (лат. negotia irrita).

Претседателот на Републиката, а не Владата, е доминус во меѓународното право!

Уставотворецот, во нашиот мешовит парламентарен систем, предвидува бицефална егзекутива, односно двоглава извршна власт: (1) едната „глава“ е Претседателот – кој се бира непосредно од граѓаните, на избори; а (2) втората „глава“ е Владата, на чело со премиерот – кој, пак, се бира посредно, од мнозинството пратеници во Собранието на РМ. Веќе самото ова го поставува претседателот на Републиката во поповолна и, условно кажано, супериорна позиција кога станува збор за меѓународните односи – па не случајно, во компаративното уставно право, за него се користат и синонимите: „татко на нацијата“ или „шеф на државата“. Ова е така бидејќи тој, по сила на устав (ex constitutionis), е доминантниот инокосен државен орган кој нè претставува и застапува во билатералните или мултилатералните интернационални односи со други народи, држави, сојузи, заедници или меѓународни организации.

Согласно темелната вредност на нашиот уставен поредок – начелото на тријалистичка поделба на државната власт и јавноправниот принцип на „кочници и рамнотежа“ (англ. checks and balances), претседателот на Републиката е чувар на институционалниот баланс меѓу централните органи на власта, и своевиден „господар“ (dominus) во сферата на меѓународно-правните релации. Па така, според чл. 119, ст.1 од Уставот на РМ (1991): „Меѓународните договори, во името на Република Македонија, ги склучува претседателот на Република Македонија“! Во определени случаи, меѓународни договори може да склучува и Владата на РМ, но само кога тоа е изречно определено со закон [чл. 119, ст.2 од УРМ].

Таков специјален закон е важечкиот Закон за склучување, ратификација и извршување на меѓународни договори (Сл. весник на РМ - 5/1998), донесен во време на Киро Глигоров, кога претседател на Собранието на РМ беше Тито Петковски. Законот, користејќи го номотехничкиoт метод на таксативно набројување (numerus clausus) коректно предвидува само 22 ресорни области во кои Владата е надлежна да склучува договори – но, и тогаш не без задолжителна консултација со претседателот: (1) економијата; (2) финансиите; (3) науката; (4) културата; (5) образованието; (6) спортот; (7) транспортот, т.е. сообраќајот, комуникациите и врските; (8) урбанизмот и градежништвото; (9) екологијата, т.е. заштитата на животната средина; (10) земјоделството; (11) шумарството; (12) водостопанството; (13) здравството; (14) енергетиката; (15) правдата; (16) трудот; (17) социјалната политика; (18) човековите права; (19) дипломатските односи; (20) конзуларните односи; (21) одбраната; и (22) безбедноста на државата – освен за прашања во врска со државната граница, стапувањето или истапувањето од сојузи или заедници со други држави, како и други меѓународни договори кои, според меѓународното право, ги склучуваат исклучиво шефови на држави, а не на влади [види чл. 3, ст.2 од ЗСРИМД]!

Од текстот на т.н. Преспански договор се гледа дека владините непотковани правници направиле несмасен и прохибиторен обид за изигрување на законите и злоупотреба на материјалното право (fraudem leges) – односно, преку „мелтингпот“ пристап, како во еден експресен лонец за варење, испомешале разни мирудии и споиле одредби кои се стипулирани во владина надлежност [Делот II и Делот III, т.е. од чл. 9 до чл. 20], со одредби кои никако не влегуваат во владина надлежност, туку се во исклучива и ексклузивна надлежност на претседателот на Републиката [Делот I, т.е. првите осум члена од договорот]! Со ова, наивно поверувале дека нивната измамничка правна стапица нема да биде откриена и дека, на мала врата, преку капиџик, ќе го протуркаат т.н. договор во собраниска процедура, како наводна „владина јурисдикција“!?

Преспанскиот договор е ultra vires акт на министерот и е правно непостоечки

Спорно во случајов е дека нашиот Министер за надворешни работи Никола Димитров – како шеф на македонската дипломатија, но не и на македонската држава – воопшто нема никаков мандат, поточно правно овластување за склучување на ваков тип договори. Не постои ниту еден важечки правен пропис од кој тој го црпи овластувањето за ставање на својот потпис! Согласно погоре цитираниот Закон за склучување, ратификација и извршување на меѓународни договори (1998), Министерството за надворешни работи дава само необврзувачко „мислење за предлогот за поведување постапка за склучување меѓународен договор и за содржината на нацрт-договорот од меѓународно-правен аспект“ [чл. 9, ЗСРИМД] и потоа ги евидентира и „ги чува оригиналите на склучените меѓународни договори во МНР“ [чл. 25, ЗСРИМД] – но, никако не може да носи мериторна и правосилна одлука за парафирање или потпишување на било каква спогодба!

Argumentum a fortiori, овој посебен закон му дава право и можност на претседателот на Републиката „да овласти друго лице, во негово име, да потпише меѓународен договор“ [чл. 15, ст.1 од ЗСРИМД] – но, во конкретниов случај, отсуствува таквото специјално полномошно (mandatum speciale), експлицитно предвидено во чл. 16 од Законот! Тоа, пак, е неопходен услов без кој не може шефот на дипломатијата да го супституира, занемарува, заобиколува или игнорира шефот на државата, слично како што не може чиракот да се прави поглавен од мајсторот или десетарот поглавен од врховниот командант.

Министерот за надворешни работи, покрај што сторил казниво дело на пречекорување на своите службени овластувања за кое што може и кривично да одговара, не го почитувал ниту пречистениот текст на матичниот Закон за надворешни работи (Сл. весник на РМ – 46/2006 и др.) кој изрично нормира дека министерот, како владин чиновник, само „предлага ставови од областа на надворешната политика и дава мислења од областа на меѓународните односи“ [чл. 9, ст.1, ал.2 од ЗНР] – но, никако не е овластен самостојно да склучува неотповикливи билатералени договори со други држави, подмолно ставајќи го народот пред свршен чин. Напротив, тој е должен совесно и одговорно да „ја спроведува утврдената надворешна политика“ [чл. 9, ст.1, ал.3 од ЗНР] – во која диригентската палка, според домашното позитивно право и според меѓународното договорно право, е во рацете на претседателот на Републиката, а не во рацете на премиерот или на министерот.

Преспанскиот договор ја нема исполнето законската процедура за преговори

Според императивниот тон кој провејува во Глава II од наведениот Закон за склучување, ратификација и извршување на меѓународни договори, како lex specialis за оваа деликатна материја, за водење преговори и склучување меѓународни договори „одлучува Претседателот на РМ“ [чл. 4, ст.1 од ЗСРИМД] – кој, согласно членот 5, ја поведува и постапката за преговарање со посебен подзаконски правен акт донесен во пишана форма на званичен Предлог! Од структуролошки аспект, овој претседателски предлог мора да содржи шест таксативно наведени содржински делови: (1) уставната основа за склучување на договорот – која во случајов целосно не постои; (2) оцената на состојбите на односите со односната држава; (3) причините поради кои се предлага склучувањето; (4) финансиските средства потребни за извршување на договорот и начинот на нивното обезбедување; (5) предлогот за персоналниот состав на македонската делегација која ќе ги води преговорите; (6) пресметката на трошоците за работа на делегацијата; и, во прилог, задолжително да се достави (7) нацртот на меѓународниот договор – заради понатамошно усогласување, консултирање, парафирање или изразување евентуални резерви [види чл. 8, ЗСРИМД].

Иако т.н. Преспански договор, наметнат со странски притисок и пропратен со метод на уставен инженеринг, предвидува комплетно редефинирање на нашиот внатрешен поредок, политички систем и национален идентитет – преку октроирана промена на називите на институциите, учебниците, банкнотите, монетите, регистарските таблици, личните документи, свидетелствата, дипломите и другите јавни исправи – ништо од погоренаведеното не е испочитувано, туку „договорот“ е склучен со брзина на светлината и употребувајќи нечесна шок доктрина и нефер тактика на тајна дипломатија.

Присутен е и блиц-крик моментот на изненадување и фаќање на препад на изманипулираниот и осиромашен народ (герм. Blitzkrieg) – бидејќи граѓаните, како носители на суверенитетот, ни на крај памет не се надеваа на ваква постизборна измама и имаа елементарна доверба во предизборните ветувања и колнења на премиерот – дека „нема шанса да има никакво чепкање на Уставот“! Затоа тие беа негативно изненадени и неспремни за едно вакво salto mortale во преговорите и од доведувањето на Републиката во положба на потчинетост и зависност кон друга држава – на рангот на национално предавство, преку комплетно одрекување од сите досегашни стекнати права и дипломатски билатерални победи, како и подривање на досегашните преговарачки позиции.

Преспанскиот договор ја прекрши и законската процедура на ратификација

Правното самоволие на уиграниот владин „дрим-тим“ не запре со нелегалното склучување на т.н. Договор, туку продолжи и во законодавниот дом. Комплетно непочитувајќи ја предвидената процедура за ратификација од Глава III на Законот за склучување, ратификација и извршување на меѓународни договори, поточно кршејќи дури четири императивни членови кои содржат задолжителни и безрезервни ius cogens норми – тие побрзаа итно, веднаш и без никаво одлагање, небере се работи за воена или вонредна состојба – да го пратат договорот во собраниска процедура и тоа не во редовна, туку во брза скратена постапка. Инаку, ваква постапка е предвидена за ситни случаи на „несложени и необемни закони“ и за нивни небитни измени или несуштински дополнувања.

Но, да видиме што точно вели Законот: „Претседателот на Републиката, оригиналниот текст на потпишаниот договор, со предлог за поведување на постапка за ратификација и образложение во врска со тоа, го доставува до Министерството за надворешни работи, најдоцна во рок од 30 дена од потпишувањето“ [чл. 19, ЗСРИМД]. Понатаму, МНР треба да изготви Предлог за донесување на закон за ратификација на склучениот меѓународен договор и да го достави до Владата на РМ, која пак – откако ќе го усвои – го проследува до Собранието на РМ [чл. 20]: „Владата му доставува на Собранието Предлог за донесување на закон за ратификација на меѓународен договор што го склучил претседателот на Републиката“ [чл. 21, ст.1]! Кога таквиот предлог, кој гледаме дека и претходно треба да биде потпишан од претседателот, ќе стигне во законодавна постапка – претседателот на Републиката, во Собранието на РМ, дополнително е овластен да има и свое обраќање на пленарната седница, каде што може „да даде свое образложение за склучениот договор“ [чл. 21, ст.2]. Но, ништо од ова не е запазено во собраниската зграда, која треба да биде демократски симбол за почитување, а не за поигрување со законите – оти тие, во цивилизираните европски држави, не ги обврзуваат само граѓаните, туку и пратениците и функционерите.

Преспанскиот договор ја прекрши и деловничката парламентарна процедура

Конечно, наместо Предлог-законот за ратификација на т.н. Преспански договор, заедно сосе преводот од англиски јазик и пропратните релевентни материјали, од страна на претседателот на Собранието Талат Џафери, да биде технички проследен до стварно надлежната Комисија за надворешна политика – како постојано матично работно тело чиј претседател доаѓа од редот на опозицијата (Антонијо Молошоски, пратеник од ВМРО-ДПМНЕ), тој повторно е прошверцуван и испратен кај ненадлежната Комисија за европски прашања – чиј претседател е од редот на владејачката коалиција (Артан Груби, пратеник од ДУИ).

Необјаснето остана и прашањето зошто овој договор, кој предвидува промена на највисокиот државноправен акт и кој изискува големи финансиски импликации, не беше воопшто ставен на дневен ред за претрес пред Комисијата за уставни прашања, ниту пак беше разгледуван од Комисијата за финансирање и буџет!? Со ова, на очиглед на целата македонска лаичка и стручна јавност, флагрантно, злонамерно и сериски се прекршени една цела лепеза на процедурални одредби – особено чл. 135, ст.4-5 и чл. 188, ст.5 од Деловникот на Собранието на Р. Македонија.

Ова умислено и здружено однесување на актуелните владејачки коалициони партнери и нивната злоупотреба на европското знаменце, само фрла сомнеж дека целата оваа илегална операција е претходно осмислен „проект“ во некоја западноевропска амбасада, со цел лесно поминување низ внатрешните собраниски филтри и можни препреки во процесот. Неутрализирањето на очекуваните процедурални опструкции и превенирањето од амандманските сопки на парламентарната опозиција, само го засилува впечатокот дека таа – свесно или не – со тоа што дозволи да биде надитрена и превеслана во клучен момент, реагирајќи сосема млако и несоодветно како за најголема пратеничка група, е дел од оваа нечесна игра.

Но, ќе бидеме во голема заблуда ако помислиме дека ова е крајот на породилните болки на т.н. Преспански договор. По извесното суспензивно вето на Претседателот, кое е во тек, може да се очекува и негово т.н. џебно вето – по што, веројатно, би следувала и најавената постапка за негов импичмент. Но, за очекување е и pro futurо вклучување на Уставниот суд на РМ при оценување и касирање на противуставноста на законот за ратификување на овој клинички мртов „договор“ приклучен на апарати за дишење – и тоа како од формален, така и од материјален аспект. За натамошните несоборливи правни пречки за влегување во сила на овој т.н. договор ќе пишуваме во следниот блог.